Есть ли правовые основы для участия ТОС в государственных программах?
Решение вопросов местного значения при помощи активного населения является необходимым для развития государства и общества процессом. Включение населения в осуществление местного самоуправления тесно связано с вопросами муниципального управления. Органы государственной власти и близкие к ним структуры, обеспечивающие взаимодействие государственных органов власти с муниципальными образованиями (общероссийский конгресс муниципальных образований и всероссийский совет местного самоуправления), в последние годы обратили внимание на развитие ТОС.
В 2016 году был проведен I Съезд ТОС Российской Федерации, а перед проведением Съезда Всероссийским Советом местного самоуправления (ВСМО) и Общероссийским Конгрессом муниципальных образований (ОКМО) была создана общенациональная ассоциация ТОС.
5 августа 2017 года вопрос развития территориального общественного самоуправления обсуждался на заседании совета по развитию местного самоуправления при президенте РФ в Кирове. Основной вопрос повестки: реализация государственной программы по благоустройству населенных пунктов. Программу в 25 млрд. рублей реализует Федеральное министерство по строительству и ЖКХ. В ходе обсуждения был поднят вопрос об активизации участия населения в реализации данной программы. Главной темой заседания стали вопросы поддержки гражданских инициатив, общественного самоуправления, вовлечение граждан в проекты по созданию комфортных условий для проживания в конкретных домах, дворах, улицах российских муниципалитетов, сказал парламентарий. «Активные граждане – главный потенциал развития МСУ, и важную роль здесь играет территориальное общественное самоуправление. На заседании Совета по МСУ было отмечено, что ТОСы сегодня – важный и востребованный институт, поддержка которого должна осуществляться на всех уровнях власти. ТОСам быть, они прошли проверку временем и являются эффективным механизмом самоуправления. Не случайно на заседании Совета прозвучало предложение придать ТОСам статус исполнителя общественно-полезных услуг, что позволит им претендовать на получение дополнительных мер государственной поддержки», - отметил председатель ВСМС от Самарской области Дмитрий Азаров.
Предложение об участии ТОС в реализации государственной программы последовало от нескольких участников заседания. Возникает вопрос: возможно ли в настоящее время участие ТОС в реализации государственных программ и есть ли правовые условия для участия ТОС в этих государственных программах? Для того, чтобы детально разобраться в этом насущном для тосовского движения вопросе, требуется вспомнить историю развития ТОС.
Как институт общественного самоуправления, ТОС состоялся с принятием в 1991 году Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Законом установлено, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы ТОС населения. В статье 65 «Полномочия районной администрации в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан» было определено, что районная администрация «регистрирует в соответствии с законодательством общественные объединения населения, органы территориального общественного самоуправления, действующие на территории Совета».
Таким образом, за органами власти местного самоуправления закрепилось право регистрации ТОС. Стоит напомнить, что органы власти проводили регистрацию и других организованных субъектов права.
В указанном законе глава 10 определяла порядок создания ТОС, основные полномочия органов, экономическую деятельность, финансовые ресурсы ТОС, взаимоотношения органов территориального общественного самоуправления населения с местными Советами, местной администрацией и территориальными депутатскими группами. В результате демократизации общества произошел своеобразный взрыв общественной активности: общественное мнение стало действенной силой, с которой были вынуждены считаться органы власти всех уровней. В этот период территориальное общественное самоуправление активно создавалось гражданами по своей инициативе для решения местных вопросов. Круг вопросов был очень широк: от благотворительной помощи соседям до создания предприятий малого бизнеса (рынок, транспортное предприятие и т.п.). Авторитет ТОС в тот период был очень высок.
ТОС стал демократическим институтом местного самоуправления, основой гражданского общества на местном уровне. В это же время А.И. Солженицын назвал местное самоуправление – реальным самоуправлением народа (А.И. Солженицын «Россия в обвале»).
Вслед за принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., появился Федеральный закон 154-ФЗ от 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 154-ФЗ впервые в правовой системе страны дал определение ТОС как самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения, и отнёс его регулирование к законодательству субъектов РФ и правовым актам местного самоуправления. Закон открыл возможность для формирования регионального и муниципального нормотворчества, положил начало созданию особого вида управления - муниципального.
В этот период появились законы субъектов РФ «О территориальном общественном самоуправлении», в которых определялся порядок создания, полномочия, финансирование органов ТОС, их взаимодействие с органами МСУ.
Практика прошедших лет показывает, что нередко органы местного самоуправления передавали органам территориального общественного самоуправления на основе соглашений отдельные функции, связанные с решением вопросов местного значения на соответствующей территории (озеленение, обустройство детских площадок и мест отдыха, охрана водоемов, поддержание в порядке дорог и тротуаров, колодцев, других объектов коммунального хозяйства и благоустройства, организация досуга населения, воспитательная, спортивная, культурно-массовая работа и т.д.). Такие соглашения предусматривали передачу органам территориального общественного самоуправления необходимых финансовых и материальных ресурсов.
С принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) появляются новые тенденции, как в правовом регулировании, так и в практическом развитии территориального общественного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 27 № 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Иными словами, речь идет о приобретении ТОС статуса публично-правового субъекта, то есть участника муниципальных правоотношений после обличения первого в соответствующую организационно-правовую форму. С этого момента ТОС вправе решать вопросы, относящиеся к его ведению. Однако среди вопросов, отнесенных к ведению органов ТОС, существенное место занимают вопросы «хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории». Реально же осуществлять такую деятельность ТОС будет в состоянии только тогда, когда приобретет статус субъекта гражданских правоотношений.
Отсюда следует, что ТОС, которые не зарегистрированы в качестве юридического лица, обладают статусом субъекта муниципальных правоотношений, но не обладают статусом субъекта гражданских правоотношений. Поэтому реализация отдельных полномочий ТОС практически не осуществима. В 131-ФЗ не нашлось специальной формы для регистрации ТОС, ТОС стали регистрировать как некоммерческие организации.
Таким образом, по сути ТОС приравняли к другим НКО, что значительно уменьшило эффективность их деятельности, усложнило взаимодействие с органами МСУ и другими субъектами права, с принятием закона произошло уменьшение количества ТОС.
В этот период возникла еще одна проблема: муниципализация ТОС. «Деньги, которые через конкурсы социальных проектов и муниципальный заказ проходят через ТОСы, с каждым годом все увеличиваются. И это, безусловно, очень хорошо. Однако, как правило, это чаще всего «заказ города», а не реализация инициатив жителей». «Вероятно, мы можем говорить о «муниципализации» ТОС, их перехода в новое качество: от организации (института), стимулирующего инициативы жителей, поддерживающие идеи и требования жителей - до муниципальной структуры, выполняющей задачи, сформулированные муниципалитетом, осваивающие средства муниципалитетов, отчитывающиеся перед муниципалитетом» (Е.С. Шомина «Трансформация взаимодействия ТОС и местного самоуправления»). Получая деньги в рамках субсидий, руководство ТОС преобразуется в чиновников «на местах». А чиновник не заинтересован в реализации общественных инициатив. Тосовский чиновник заинтересован выполнить план мероприятий, как прописано в договоре на получение субсидии, угодить начальству (кто дает деньги – всегда начальник) и сохранить место в руководстве ТОС, которое приносит денежное вознаграждение.
Территориальное общественное самоуправление – это одна из форм местного самоуправления и проблемы МСУ не могли не отразиться на ТОС. В настоящее время стало остро ощущаться, что финансовых ресурсов на исполнение полномочий у МО не хватает. Начался процесс перераспределения полномочий от муниципалитетов к органам государственной власти субъектов РФ. Как указывает экономист Наталья Зубаревич «Полномочия поселений подгонялись под низкую налоговую базу и они минимальны: благоустройство и вывоз мусора, содержание учреждений культуры и внутрипоселенческих дорог. Даже при минимуме полномочий доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в 2016 г. в сельских поселениях достигала 59%, в городских – 41» (газета «Ведомости» № 4351 от 28.06.2017 под заголовком: Местное самоуправление: «Спящий институт»).
Одной из форм передачи средств из региона для исполнения полномочий муниципальными образованиями стали региональные государственные программы по поддержке ТОС. Появилось два варианта, условно назовем их Архангельский и Волгоградский. Оба варианта имеют одну важную особенность: ТОСы создаются по инициативе «сверху». «Архангельский» вариант - ТОС регистрируются только в муниципалитетах без образования юридического лица, средства для реализации инициатив передаются регионом муниципальным образованиям, а те их реализуют на территории ТОС в соответствии с законодательством.
Большой круг инициатив связан с функционированием объектов культуры (музеи, клубы), образование (школы, учреждения доп. образования), социальной помощи (дома ветеранов и т.п.). Благоустройство, т.е. всё, что в полномочиях муниципалитетов, но на что не хватает финансов. Поэтому часто руководители таких ТОС – директора школ, клубов, домов престарелых, а совет ТОС - сотрудники учреждений. Может быть и не плохо, что регион сохраняет социальную инфраструктуру своих населённых пунктов, только это уже не территориальное общественное самоуправление, а что-то другое. Долгое время на передовых позициях общественного самоуправления была Волгоградская область. В регионе действовала программа по поддержке ТОС. Размер финансирования составлял в некоторые годы до 2 млрд. рублей. ТОС занимались всем: от строительства местных дорог, спортзалов, клубов до создания пожарных команд, оснащенных специальной техникой. Опыт области неоднократно представлялся на всероссийских конференциях и семинарах. ТОС имели статус юридического лица, их количество на 2016 год – 1062, это почти половина от общего числа зарегистрированных ТОС. ТОС сами реализовывали средства государственной программы Волгоградской области в сфере поддержки территориального общественного самоуправления. Но в последние годы уменьшилось финансирование и теперь средства не передаются ТОС, а реализуются местными органами власти. По словам председателя ТОС из Городищенского района Сергея Будникова: «… лучше и спокойнее, если ТОСы будут инициировать проекты по благоустройству и защищать их в администрации. А реализацией в случае одобрения станут заниматься исключительно органы власти». В 2017 году в регионе введен новый механизм финансирования ТОС – переход на адресную проектную систему. Общественные проекты по развитию территорий по-прежнему будут получать поддержку из бюджета, но от прямых финансовых операций активисты освобождаются. Как отмечают эксперты, новая схема финансирования волгоградских ТОС исключает коррупционные риски. Этот «интересный» опыт хотелось бы тоже изучить, чтобы избежать в дальнейшем при реализации государственных программ через ТОС.
С самых высоких трибун высказано мнение о необходимости поддержки ТОС и включении ТОС в реализацию государственной программы по благоустройству. Но участие ТОС в реализации государственных программ без четного правого статуса может привести ТОСовское движение к «огосударствлению». Следствием будет окончательная потеря инициативы на местах. И превращение ТОС в имитацию гражданской инициативы снизу.
Очередной этап в реформировании гражданского законодательства изменил подходы к определению организационно-правовых форм юридических лиц, к числу которых относится ТОС. Так, принятие Федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ приравняло ТОС к общественным организациям, что противоречит институциональным основам этой формы осуществления местного самоуправлении ввиду самоорганизации населения.
С одной стороны ТОС - это форма местного самоуправления, в которой граждане имеют право участвовать с 16 лет, а в остальных формах МСУ с 18 лет. С другой стороны ТОС может быть зарегистрирован как юридическое лицо в форме общественной организации, а учреждать, избирать и быть избранным в общественную организацию можно только с 18 лет.
Возникновение основания для обязательной регистрации ТОС в форме юридического лица со статусом общественной организации и введению членства на сегодняшний день противоречит закону, определяющему и регулирующему сам институт ТОС. Так, в пункте 5 статьи 27 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что «территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселений.
Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования». Подобная регистрация осуществляется в рамках предмета ведения муниципального образования и предполагает негосударственную регистрацию устава ТОС, а официальное признание органами местного самоуправления устава территориального общественного самоуправления образования, его границ и занесения этого органа ТОС в утвержденный реестр. В муниципальной практике ТОС проходят негосударственную регистрацию, утверждая уставы в органах местного самоуправления, и не регистрируются как юридическое лицо.
Статья 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основные принципы и направления деятельности, но порядок передачи полномочий (функций) и финансирования деятельности не определен. В результате полномочия не передаются, так как ТОС не регистрируется как юридическое лицо. Даже если ТОС зарегистрирован как юр.лицо, практически ТОС приравнивается к другим общественным организациям, пишет проекты и участвует в конкурсах на получение гранта для решения вопросов местного значения, которые по своему функционалу должны были бы решить органы МСУ
ТОСы привлекают на каждый бюджетный рубль 5 рублей внебюджетных, но это при условии самоорганизации граждан по своей инициативе и в реализации своих инициатив под свою ответственность. Еще один важный момент - восприятие объектов инфраструктуры жителями. Одно дело, когда жители участвовали в его создании собственными средствами (труд, деньги, материальные ценности). И другое дело, когда нужный объект появился без участия жителей. Объект не сохраняется теми, для кого он сделан и через 1-2 года надо снова строить детскую площадку. Размытый статус не даёт в правом поле передать эти объекты для эксплуатации ТОС. Таким образом, в настоящем статусе ТОС не может выступать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Постепенно ТОС становится своеобразным «Общественным Советом территории». Все чаще ТОС реализуют не свои инициативы, а указания органов власти.
ТОС предполагает самостоятельное и ответственное осуществление населением собственных инициатив, только тогда, когда территориальные сообщества не находятся в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, — когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС часто попадают под администрирование, подчинение местным администрациям, что противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления.
Анализ нормативных документов, включая Положение о территориальном общественном самоуправлении в ряде муниципальных образований, позволяет говорить о том, что ТОС — это обособленная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, имеющая собственную нормативную правовую базу, особый порядок учреждения, механизмы функционирования и прекращения деятельности, отличные от привычных понятий общественных организаций как организационно-правовой формы некоммерческих организаций. В связи с тем, что ТОС может не являться юридическим лицом, остается неурегулированным вопрос, каким образом ТОС может осуществлять финансово-хозяйственную деятельность, вести учет расходов и доходов, на каком основании и какие договоры могут быть заключены между ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Данный вид расходов не предусмотрен бюджетным законодательством. В случае создания ТОС как юридического лица речь может идти только о предоставлении целевых субсидий. Однако деятельность ТОС не относится к деятельности по решению вопросов местного значения, следовательно, в силу статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ представление субсидий будет являться нецелевым использованием бюджетных средств. Основания для финансирования ТОС, созданного без образования юридического лица, вообще не предусмотрены законодательством. Таким образом, назрела острая необходимость реформировать законодательную базу ТОС.
Хотелось бы отметить, что из всех предусмотренных законом форм участия граждан в решении вопросов местного значения именно у ТОС есть возможность стать инструментом повышения активности населения, реализации гражданских инициатив. В настоящее время происходит процесс огосударствления ТОС, когда ТОС становятся своеобразным элементом структуры государственной власти, общественным Советом по территориальному признаку. При этом нарушается сама сущность территориального общественного самоуправления и право жителей на местное самоуправление, декларированное Конституцией Российской Федерации.
Исправить возникшую ситуацию возможно только путем разработки и принятия нового Федерального закона «О территориальном общественном самоуправлении»!
